■ 張鵬

2021年4月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》要求，自2021年起，各級預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照不低于10%的比例預(yù)留年度食堂食材采購份額，通過脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺（原貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，以下簡稱“832平臺”）采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品。這一實(shí)質(zhì)性條款引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注，質(zhì)疑、贊揚(yáng)、中立之聲皆有。質(zhì)疑者以政策力度和規(guī)模的有限性為指向；贊揚(yáng)者強(qiáng)調(diào)政策對脫貧地區(qū)的消費(fèi)幫扶和定向支持的預(yù)期效果；中立者認(rèn)為政策除了在價(jià)格上起到一定支持作用外，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率的改善程度并不明顯。

如何界定政府采購在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的作用？10%的定向額度究竟能否體現(xiàn)政策的目標(biāo)？“832平臺”能否有效發(fā)揮市場機(jī)制作用？這都是必須弄清的問題。

10%的定向額度讓農(nóng)民直接受益80億元

10%的定向額度是指，各級預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照不低于10%的比例預(yù)留年度食堂食材采購份額。這筆支出究竟是多少？

根據(jù)2019年全國財(cái)政決算數(shù)據(jù)（按照未受疫情沖擊的正常年份核算），一般公共服務(wù)支出的規(guī)模為20345億元。其中，納入機(jī)關(guān)服務(wù)的支出約為315.33億元。該支出中約有20%用于食堂食材采購補(bǔ)貼，另外考慮到不在支出口徑中事業(yè)單位的情況，估算上述10%的支出規(guī)模約為100億元。這一規(guī)模在2020年“832平臺”總規(guī)模的基礎(chǔ)上增長約1倍，對脫貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展支撐力度比較突出。

從支持方式來看，上述約100億元的政府采購支出采取的是消費(fèi)幫扶的模式，即直接作用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，形成穩(wěn)定、持續(xù)和具有良好價(jià)格彈性的消費(fèi)需求。政策針對性好、受益面廣、收入效果突出。按照蔬菜、水果的原產(chǎn)地價(jià)格與銷售地價(jià)格差異計(jì)算，100億元的政府采購政策支持給農(nóng)民帶來的直接收入在80億元左右。按照政策所覆蓋的5575萬脫貧人口計(jì)算，每人帶來的收入約為143.5元。從邊際效果看，帶來的收入增速約在1.5個(gè)百分點(diǎn)，約為2021年上述居民群體收入增量的20%。

把握定位和政策發(fā)力點(diǎn)

政府采購是財(cái)政政策的重要手段，也是有效開展國家治理的重要工具。從政府采購自身的運(yùn)行規(guī)律來看，需求性、規(guī)范性、公開性和效率性是其內(nèi)在特征和要求。需求性是指，從政府公共服務(wù)提供和國家治理的角度出發(fā)，目標(biāo)產(chǎn)品和服務(wù)是政府運(yùn)轉(zhuǎn)或職責(zé)實(shí)際要求的，而不是人為設(shè)置或增加的；規(guī)范性是指，政府采購的程序、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果都經(jīng)過嚴(yán)格制度化和規(guī)范化的把關(guān)，不得隨意組織開展、進(jìn)行；公開性是指，政府采購的過程和結(jié)果，除非有法律的規(guī)定或授權(quán)，否則均以公開的方式進(jìn)行，全過程可查詢、可追溯；效率性是指，政府采購的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和成本情況，政府采購資金須接受績效評價(jià)管理。在政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中需要將上述原則和要求有效落實(shí)。

具體到政采政策在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的定位，《通知》做出相關(guān)規(guī)定，“通過穩(wěn)定的采購需求持續(xù)激發(fā)脫貧地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動力，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”。顯然，“穩(wěn)定的采購需求”是定位的著力點(diǎn)，即政府采購合同應(yīng)根據(jù)具體農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期（以中長期的方式為主）形成持續(xù)穩(wěn)定的需求支持，并在種類、品質(zhì)和價(jià)格上給予一定程度的靈活性，以引導(dǎo)生產(chǎn)單位提升質(zhì)量、改善工藝（種養(yǎng)技術(shù)）、提高收益。

政策作用方面，《通知》要求，“持續(xù)激發(fā)脫貧地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動力，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興”。顯然，“持續(xù)激發(fā)、內(nèi)生動力、產(chǎn)業(yè)振興”是作用的關(guān)鍵詞。具體內(nèi)涵和邏輯關(guān)系分析如下：持續(xù)強(qiáng)調(diào)政策的連續(xù)性和針對性，即政府采購政策不是一個(gè)臨時(shí)性的安排，而是需要長期堅(jiān)持的重要措施。同時(shí)，政策要找準(zhǔn)“痛點(diǎn)”、針對重點(diǎn)、解決難點(diǎn)，發(fā)揮政策效力；內(nèi)生動力強(qiáng)調(diào)脫貧地區(qū)在發(fā)展生產(chǎn)方面應(yīng)優(yōu)化環(huán)境、改善基礎(chǔ)以及增強(qiáng)能力，即引導(dǎo)市場機(jī)制更好地在脫貧地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，大力支持脫貧地區(qū)的勞動、資本和管理等要素不斷積累并提升質(zhì)量，從而提高其市場競爭力和新經(jīng)濟(jì)模式的容納能力；產(chǎn)業(yè)振興要求抵近市場、匹配需求、保障供給和提高效率，即有直接面向市場需求的通道，擁有一定規(guī)模的穩(wěn)定需求空間，具備從種養(yǎng)到后期加工、包裝的完整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，生產(chǎn)效率、產(chǎn)品質(zhì)量和成本控制在市場中具備優(yōu)勢。三者之間的邏輯關(guān)系為，持續(xù)激發(fā)是需求引領(lǐng)，內(nèi)生動力是供給創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)振興是更高水平的市場平衡。

政府采購支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興仍有拓展空間

從現(xiàn)有條件看，政府采購政策支持脫貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的消費(fèi)幫扶措施是規(guī)范的、適度的。但從政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)和能力來看，仍存在進(jìn)一步的拓展空間。拓展必須基于以下原則展開：第一，有效性原則，即所拓展的領(lǐng)域須是政府采購政策能夠有效發(fā)揮作用和影響的領(lǐng)域；第二，直接性原則，即政策針對的對象應(yīng)是消費(fèi)幫扶能夠直接拉動的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品（含服務(wù)）；第三，獨(dú)立性原則，即除非需要政策上的配套，否則已經(jīng)受到其他政策有效支持的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，不疊加政府采購政策；第四，市場化原則，即遵循市場規(guī)律，不在政策意圖之外扭曲市場配置，注重質(zhì)量和效益。按照上述原則，政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興將有進(jìn)一步的突破和創(chuàng)新。

此外，還應(yīng)積極關(guān)注政府采購政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)揮信用和信譽(yù)效應(yīng)。納入政府采購，特別是預(yù)算單位食堂食材采購的農(nóng)產(chǎn)品，往往同時(shí)擁有著較高的市場信譽(yù)，其種養(yǎng)環(huán)境、培育工藝、產(chǎn)品質(zhì)量、物流運(yùn)輸條件等往往都獲得了采購單位的良好背書。特定的采購渠道、穩(wěn)定的產(chǎn)品質(zhì)量、達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)過程、規(guī)范的檢驗(yàn)檢測等都使得納入采購范圍的農(nóng)產(chǎn)品與其他產(chǎn)品形成了市場所認(rèn)可的差異化，這一差異化，既是開展產(chǎn)品差別定價(jià)的前提，也是推進(jìn)產(chǎn)品的品牌化、地理標(biāo)志化的重要基礎(chǔ)。差異產(chǎn)品、差別定價(jià)、品牌化發(fā)展是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件，是資本要素進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，推動國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心要求。

為更加清晰地說明這一問題，對線下的市民超市和線上電商平臺的同類農(nóng)產(chǎn)品的代表性價(jià)格進(jìn)行比較：以稻花香大米價(jià)格來看，線下市民超市的無品牌價(jià)格約為每斤3.8元，標(biāo)注品牌的價(jià)格約為每斤7.5元，溢價(jià)率為97%；線上電商平臺的無品牌價(jià)格約為每斤4元，標(biāo)注品牌的價(jià)格約為每斤7.3元，溢價(jià)率為82%。同樣是貴州出產(chǎn)的小米辣干辣椒，無品牌的電商售賣價(jià)格為每斤26元，標(biāo)注品牌的電商售賣價(jià)格約為每斤50元，溢價(jià)率達(dá)到92%。因此，政府采購的中標(biāo)產(chǎn)品，在獲得穩(wěn)定市場需求支持的同時(shí)，還應(yīng)將獲得良好市場信用保證和產(chǎn)品信譽(yù)作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量升級、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)民收入增長的重要支撐。政府采購政策的實(shí)施為脫貧地區(qū)引入了市場力量和資本要素，為產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和人民群眾收入水平的持續(xù)提升貢獻(xiàn)了力量。

“832平臺”是政府與市場力量的融合

《通知》要求，應(yīng)通過“832平臺”采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品。那么“832平臺”是一個(gè)單純的采購平臺，還是整個(gè)政府采購政策體系中不可或缺的組成部分？

從《通知》要求看，脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品是指在832個(gè)脫貧縣域內(nèi)注冊的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等出產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品。可以說，政府采購的對象非常廣泛，原則上，規(guī)模化種植飼養(yǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體都可以作為采購對象。同時(shí)，政府采購法律法規(guī)要求除通行的產(chǎn)品質(zhì)量指標(biāo)外，不得對該類產(chǎn)品針對性地設(shè)定差異化的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，可作為政府采購對象的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體多、產(chǎn)品來源廣，那么，如何有效地暢通采購信息、組織采購交易、保障公平競爭就成為了“832平臺”的第一目標(biāo)任務(wù)。

2021年11月，以“運(yùn)用政府采購、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”為主題的2021脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷對接會在京開幕。來自全國22個(gè)省份、832個(gè)脫貧縣的1.4萬家供應(yīng)商、20多萬款農(nóng)副產(chǎn)品通過“線上+線下”的方式參展。這說明，“832平臺”已經(jīng)具備了承擔(dān)第一目標(biāo)任務(wù)的服務(wù)能力。

此外，《通知》要求，相關(guān)部門要“加強(qiáng)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品貨源組織、供應(yīng)鏈管理”，“832平臺”要與相關(guān)部門密切配合，積極溝通和交換數(shù)據(jù)，以確保各項(xiàng)監(jiān)管、監(jiān)督措施的有效落地，以良好的服務(wù)和專業(yè)的能力，增強(qiáng)預(yù)算單位積極采購的主動性、針對性，使供需更好匹配、過程更加規(guī)范、質(zhì)量更有保證，政府采購的規(guī)模逐步擴(kuò)大、種類不斷拓展。

作為消費(fèi)幫扶的政府采購政策，應(yīng)以符合要求（包括質(zhì)量要求、數(shù)量要求、時(shí)效要求等）的農(nóng)副產(chǎn)品作為直接目標(biāo)。當(dāng)然，僅組織采購和簽訂中長期采購合同的服務(wù)是不夠的，還需要將服務(wù)和功能延伸到生產(chǎn)種養(yǎng)、倉儲冷鏈、運(yùn)輸物流等環(huán)節(jié)。“832平臺”要著力解決和突破為農(nóng)服務(wù)“最后一公里”的難題，工作重點(diǎn)也將從消費(fèi)幫扶延伸至促進(jìn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，助力打通脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，并在品質(zhì)把控上，圍繞質(zhì)量與安全保障體系要求，開展“一品一審”專項(xiàng)核查。

另外，公平競爭、公開透明和公正規(guī)范是政府采購與市場機(jī)制的融合標(biāo)準(zhǔn)，也是堅(jiān)持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的基本要求。以政府采購來保障穩(wěn)定需求，以市場機(jī)制來保證公平效率，以富有競爭力的性價(jià)比來獲取采購合同，以產(chǎn)品質(zhì)量來保持合同的穩(wěn)定執(zhí)行。這也離不開“832平臺”在信息化、專業(yè)化上的有效支持。“832平臺”需要從供給穩(wěn)定和價(jià)格平穩(wěn)兩個(gè)方面做好平衡工作，既發(fā)揮消費(fèi)幫扶的支持作用，又維護(hù)市場機(jī)制的競爭效率，還體現(xiàn)市場引導(dǎo)的指標(biāo)意義。如，在合同成交價(jià)格的管理上，“832平臺”已經(jīng)完成對米面糧油、肉蛋禽類等農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格管理機(jī)制和手段的制定，對超過平臺同類目均價(jià)50%以上的商品進(jìn)行限價(jià)，保障供應(yīng)。

（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）