本月上旬，西安“一碼通”半月宕機(jī)兩次，許多市民反映在接受核酸檢測中，無法打開個(gè)人健康碼。該事件“一石激起千層浪”。
據(jù)了解，事件發(fā)生的原因較為復(fù)雜，如，系統(tǒng)建設(shè)不完善，負(fù)載平衡方面考慮不夠；服務(wù)器數(shù)量、帶寬容量、云的支撐等硬件方面能力不足；可能遭受惡意網(wǎng)絡(luò)攻擊；多家公司承擔(dān)項(xiàng)目應(yīng)用開發(fā)，問題發(fā)生后推諉扯皮。
西安“一碼通”事件已經(jīng)過去大半個(gè)月，但“咂摸”之后，該事件引人思考的何止是技術(shù)本身的問題。站在政府采購的視角，其影射出了政務(wù)信息系統(tǒng)采購的方方面面。
總體而言，在目前的政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購市場中，存在著嚴(yán)重的供需雙方信息不對稱問題，莫被供應(yīng)商“牽著鼻子走”或許是解決問題的關(guān)鍵所在。
政務(wù)信息系統(tǒng)采購常被“吐槽”
提及政務(wù)信息系統(tǒng)采購，各方當(dāng)事人不免緊蹙眉頭。
此類采購是一種非常復(fù)雜的項(xiàng)目。既涉及硬件，也涉及軟件，既要采購貨物，也要采購服務(wù)。上海市政府采購中心工作人員秦志龍告訴記者，像機(jī)關(guān)單位使用的辦公系統(tǒng)、政府采購領(lǐng)域的電子賣場、西安“一碼通”等都屬于政務(wù)信息系統(tǒng)采購的范疇。
秦志龍認(rèn)為，廣義來講，政務(wù)信息系統(tǒng)主要包括計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、控制系統(tǒng)等，該類項(xiàng)目的特點(diǎn)是規(guī)模大、涉及面廣、需要多個(gè)部門配合、與用戶自身特點(diǎn)密切相關(guān)，個(gè)性化需求較強(qiáng)。
政務(wù)信息系統(tǒng)采購不僅讓人“撓頭”，更是“槽點(diǎn)”連連。記者采訪了解到，此類項(xiàng)目主要存在四方面突出問題。
——采購需求“不知所云”。
“對政府采購一線經(jīng)辦人員來說，哪怕你是長期從事信息化相關(guān)工作的，也未必對這個(gè)產(chǎn)業(yè)特別了解，而且信息化產(chǎn)品更新?lián)Q代速度非常快，需求還特別復(fù)雜。”說起政務(wù)信息系統(tǒng)采購，某財(cái)政部門的工作人員“一個(gè)頭，兩個(gè)大”。
據(jù)了解，目前，在以軟件開發(fā)、應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)為代表的信息化產(chǎn)品采購過程中，采購需求很難說清，而且，缺少一套行之有效的方法或者標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范此類需求，這就導(dǎo)致采購人通過關(guān)注供應(yīng)商的商務(wù)條件來選擇產(chǎn)品，但這更多是一種主觀評價(jià)。
作為集采機(jī)構(gòu)的工作人員，秦志龍對“需求難說”這一點(diǎn)更是深有感受。他說：“在采購政務(wù)信息系統(tǒng)這樣的項(xiàng)目時(shí)，我們執(zhí)行機(jī)構(gòu)更多的是在流程方面把關(guān)，采購流程大同小異，但采購需求可是千差萬別，這類項(xiàng)目還是需要我們把好需求這道關(guān)。”
“沒錯(cuò)，在這種關(guān)注供應(yīng)商商務(wù)條件的導(dǎo)向下，很多企業(yè)就會拿各種證書來‘標(biāo)榜’自己，仿佛證書越多，自己提供的產(chǎn)品就越好，但這種做法并不值得鼓勵(lì)。”中貿(mào)國際工程招標(biāo)（北京）有限公司負(fù)責(zé)人成凱說。
前端需求說不清，后端履約難驗(yàn)收。一本“糊涂賬”的背后是價(jià)格“虛低”，“一分錢中標(biāo)政務(wù)云”事件就是生動的例證，這種投標(biāo)方式主要是通過占領(lǐng)前端標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施技術(shù)綁定，從而強(qiáng)行要求采購人購買其后期服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)公司盈利。
“這類采購?fù)ǔＩ婕胺?wù)，而服務(wù)方面更是缺乏標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致實(shí)踐中往往是高價(jià)采購和低價(jià)采購并存。”商務(wù)部中關(guān)村電子信息產(chǎn)品指數(shù)中心主任郭旭表示，需求模糊帶來的履約驗(yàn)收難題是政務(wù)信息系統(tǒng)采購的痛點(diǎn)。
“所以，現(xiàn)在很多項(xiàng)目價(jià)格基本上都是供應(yīng)商說了算。”成凱感慨說。
此外，圍繞采購需求方面，還有三個(gè)細(xì)分問題。一是預(yù)算不準(zhǔn)。因?yàn)檎?wù)信息系統(tǒng)采購專業(yè)性較強(qiáng)，采購人需要的系統(tǒng)功能在前期數(shù)量不明確，造成系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用不準(zhǔn)確。在一些特定行業(yè)中，其設(shè)計(jì)的信息系統(tǒng)往往需要專有數(shù)據(jù)庫、專利等，即便采購人進(jìn)行了非常詳細(xì)的市場調(diào)查，也很難算準(zhǔn)價(jià)格。
二是供應(yīng)商履約能力很難在一本標(biāo)書中體現(xiàn)。一家企業(yè)能否承接好信息化項(xiàng)目，主要取決于供應(yīng)商項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的敬業(yè)態(tài)度，標(biāo)書中寫明的團(tuán)隊(duì)是否能夠真實(shí)投入到項(xiàng)目中，工作態(tài)度又如何，這些采購人都“心中沒數(shù)”。
三是采購人缺乏信息化專業(yè)知識。專業(yè)技術(shù)人才往往會流向大型企業(yè)，采購單位缺乏信息技術(shù)類的人才，因此，在項(xiàng)目實(shí)施階段供應(yīng)商便占據(jù)了較大的專業(yè)技術(shù)話語權(quán)。
——兼容性問題成“老大難”。
實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：一個(gè)單位首次招標(biāo)采購信息系統(tǒng)，關(guān)注的企業(yè)會很多，且報(bào)價(jià)都不高。此種項(xiàng)目都是“先進(jìn)門”，再靠后續(xù)的功能擴(kuò)展、駐場服務(wù)等盈利，隨之就會發(fā)現(xiàn)，二期項(xiàng)目會比一期項(xiàng)目耗費(fèi)資金量更大。企業(yè)中標(biāo)之后，使用過程中也會有很多問題，功能模塊的設(shè)計(jì)往往很難和業(yè)務(wù)匹配，如果要調(diào)整，就要耗費(fèi)較大的溝通成本。
“系統(tǒng)上線了就沒法停，不好用也得努力協(xié)調(diào)。”山東省公共資源交易中心工作人員汪濤說。
此類信息系統(tǒng)招標(biāo)完成后，隨之而來的是升級運(yùn)維服務(wù)的綁定問題。在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，往往由一家企業(yè)負(fù)責(zé)，但企業(yè)在做方案時(shí)就已經(jīng)設(shè)置了技術(shù)性兼容的門檻，進(jìn)而帶來壟斷、歧視性、排他性問題，這不利于構(gòu)建公平競爭的市場。
兼容性問題在“云服務(wù)”項(xiàng)目上體現(xiàn)得尤為明顯。“上云容易換云難”已成為業(yè)界共識。
——系統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)歸屬不清。
經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)政務(wù)信息系統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)企業(yè)所有，部分項(xiàng)目是采購人和企業(yè)雙方共有。
“但這類項(xiàng)目的知識產(chǎn)權(quán)歸屬原則應(yīng)該是：誰是業(yè)主，誰享有知識產(chǎn)權(quán)。”某財(cái)政部門的工作人員表示。
產(chǎn)權(quán)歸屬不清會帶來這樣的現(xiàn)象：開發(fā)企業(yè)拿著政府出資建設(shè)的系統(tǒng)和軟件，去其他用戶那里建設(shè)相似系統(tǒng)，這極易造成壟斷。
“雖然很多采購合同對知識產(chǎn)權(quán)做出了約定，但現(xiàn)實(shí)情況是，采購人普遍缺乏相應(yīng)的管理能力。”上述工作人員說。
——數(shù)據(jù)安全問題令人擔(dān)憂。
以政府采購信息系統(tǒng)為例，其不同于一般政務(wù)消息報(bào)送系統(tǒng)，它的管理對象既有政府，也有市場，既承載管理功能，也承載交易功能，還包括大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等各種功能。一些企業(yè)愿意低價(jià)承接這樣的項(xiàng)目，一部分原因就是他們希望掌握這些數(shù)據(jù)，進(jìn)而對采購人獲取后續(xù)信息進(jìn)行限制。另外，這些數(shù)據(jù)可能還會被應(yīng)用在其他領(lǐng)域。
“其實(shí)，關(guān)于數(shù)據(jù)安全問題，國家一直高度重視，只是這些規(guī)則還不夠清晰明確。這些數(shù)據(jù)該歸誰所有？經(jīng)過算法處理后的數(shù)據(jù)又該歸誰所有？這些都需要相關(guān)法規(guī)進(jìn)一步明晰。”郭旭建議。
為破解難題尋路徑
被供應(yīng)商牽著走是政務(wù)信息采購的突出問題。如何破解？各方當(dāng)事人在做著諸多努力。
海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司多年來嘗試著這樣一種做法，即將一個(gè)政務(wù)信息系統(tǒng)采購項(xiàng)目拆分為兩階段招標(biāo)，讓供應(yīng)商一次性報(bào)名。第一階段招標(biāo)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，這主要包括技術(shù)路線、設(shè)備選型、功能性能設(shè)定、網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、安全機(jī)制等。第一階段評審只給出排名，排名第一的設(shè)計(jì)方案作為最終設(shè)計(jì)藍(lán)本，再吸收其他方案中的合理部分，最終形成第二階段招標(biāo)的技術(shù)要求。第二階段招標(biāo)進(jìn)行商務(wù)、技術(shù)、價(jià)格競爭。
“信息系統(tǒng)建設(shè)企業(yè)普遍兼具設(shè)計(jì)與實(shí)施能力，兩者在專業(yè)上密切關(guān)聯(lián)。但是，面對同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需求，會有不同的技術(shù)路線、拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、設(shè)備選型等，如果混在一起招標(biāo)，不同方案之間往往不具有可比性，優(yōu)劣比較無法兼顧價(jià)格與性能。系統(tǒng)集成是以貨物價(jià)值占較大資金比例的服務(wù)項(xiàng)目，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，不同于單純的貨物采購。”該公司法務(wù)負(fù)責(zé)人彭時(shí)明解釋道，兩階段招標(biāo)，就是先確定一個(gè)基本標(biāo)的，然后通過第二階段招標(biāo)解決設(shè)備報(bào)價(jià)與集成施工的合同競爭問題。
在北京，有關(guān)部門會統(tǒng)一審核各預(yù)算單位的系統(tǒng)開發(fā)需求，避免重復(fù)開發(fā)、資源浪費(fèi)。“這種做法很值得借鑒。”北京一代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說。
鏡頭再轉(zhuǎn)向福建廈門，政務(wù)信息系統(tǒng)采購有著較為明確的原則。去年2月1日，廈門市財(cái)政局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信息化項(xiàng)目政府采購工作的通知》，共提出十項(xiàng)要求，其中有五項(xiàng)是針對信息化項(xiàng)目個(gè)性化問題的，如，嚴(yán)格依法采購，杜絕“先建后招”“邊建邊招”“未批先建”。采購人應(yīng)當(dāng)在落實(shí)采購預(yù)算資金后，及時(shí)開展采購工作……未按規(guī)定通過信息化項(xiàng)目評審的，不得立項(xiàng)實(shí)施。采購代理機(jī)構(gòu)明知委托采購的信息化項(xiàng)目已在建或完工的，不得接受委托。
不僅如此，早在2017年，國務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，對政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)提出了明確要求，如，構(gòu)建目錄、完善標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)安全保障、強(qiáng)化評價(jià)考核、優(yōu)化建設(shè)模式等。
同年，財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院的文件精神，印發(fā)了《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），針對政務(wù)信息系統(tǒng)采購提出了較為具體的要求。
“圈里人”普遍認(rèn)為，隨著時(shí)代變化日新月異，急需對《暫行辦法》里的條文進(jìn)行修訂。
那么，業(yè)界都有哪些修改建議呢？
對于“上云容易換云難”諸如此類的問題，秦志龍建議合理分包。比如，將政務(wù)信息系統(tǒng)項(xiàng)目分為系統(tǒng)軟件、應(yīng)用軟件、主機(jī)設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等多個(gè)包件。分包時(shí)要遵循有利于項(xiàng)目實(shí)施、有利于形成充分競爭、有利于項(xiàng)目實(shí)施后的運(yùn)行維護(hù)、有利于得到最高的性價(jià)比和最優(yōu)服務(wù)等原則。
“不建議在應(yīng)用層實(shí)行分包，也很難實(shí)現(xiàn)。有的系統(tǒng)就是在應(yīng)用層進(jìn)行了多個(gè)分包，結(jié)果導(dǎo)致供應(yīng)商之間推諉扯皮，系統(tǒng)崩潰。”秦志龍說。
關(guān)于價(jià)格，《暫行辦法》第九條第二款規(guī)定，除單一來源采購方式外，政務(wù)信息系統(tǒng)采購貨物的，價(jià)格分值占總分值比重應(yīng)當(dāng)為30%；采購服務(wù)的，價(jià)格分值占總分值比重應(yīng)當(dāng)為10%。
對此，秦志龍建議設(shè)置非剛性的價(jià)格分值占比要求，設(shè)定一個(gè)范圍為好。
關(guān)于采購方式，《暫行辦法》第九條第一款規(guī)定，采用非招標(biāo)方式采購的，應(yīng)當(dāng)采用競爭性磋商或單一來源采購方式。
對此，某代理機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政務(wù)信息系統(tǒng)采購更適合采用競爭性磋商的方式，因?yàn)椋少徣撕茈y一次性編制出既專業(yè)又全面的采購需求，應(yīng)在磋商中不斷完善。
在數(shù)據(jù)安全方面，郭旭表示，我國數(shù)據(jù)安全法已于2021年9月1日起施行，政務(wù)信息系統(tǒng)對公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生發(fā)揮著基礎(chǔ)資源作用，建議加入對政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)收集、存儲、使用、提供等方面的規(guī)定，進(jìn)而加大對政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)濫用、非法采集行為的處罰力度。鑒于數(shù)據(jù)安全法已經(jīng)實(shí)施，新辦法要與數(shù)據(jù)安全法做好銜接。
“其實(shí)，對于信息系統(tǒng)采購中的采購需求、履約驗(yàn)收、低價(jià)高價(jià)采購并存等情況，《暫行辦法》中均有規(guī)定，關(guān)鍵是如何實(shí)施。”某業(yè)內(nèi)人士說。
此外，秦志龍還說道：“政務(wù)信息采購并非純技術(shù)問題，有時(shí)還要在管理上想辦法。
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西安“一碼通”事件介紹
西安“一碼通”是新冠肺炎疫情防控期間西安市民出行的電子憑證，只有持綠碼者才可“暢行無阻”。
2020年12月，“中國電信西安分公司西安‘一碼通’信息技術(shù)平臺項(xiàng)目”通過單一來源采購方式確定了一家供應(yīng)商。
2021年12月底，西安出現(xiàn)新冠肺炎疫情。
在2021年12月20日和2022年1月4日，西安“一碼通”分別出現(xiàn)了兩次宕機(jī)，導(dǎo)致市民無法進(jìn)行核酸檢測或獲取健康綠碼，從而無法正常出行。